反垄断法：电信监管的新依据

sunday-12531

?
?
《中华人民共和国反垄断法》近日已由第十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过，并将于明年8月1日起施行。该法的出台对于规范我国市场经济秩序、维护企业和消费者合法权益、促进经济和社会各项事业的健康发展，都具有非常重要的意义，广大电信业从业人士应当认真研究反垄断法，并把其运用到电信行业的监管与经营实践中，从而推动行业发展，维护行业利益。
? 反垄断法与电信法的契合
? 反垄断法的宗旨在于预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益。其主要内容包括：禁止经营者达成垄断协议；禁止经营者滥用市场支配地位；禁止具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中；禁止行政垄断。这与电信业的立法宗旨十分相近，如《电信条例》第一条明确指出：“规范电信市场秩序，维护电信用户和电信业务经营者的合法权益，促进电信业的健康发展。”
? 对照反垄断法和电信业的法律、法规，我们不难发现，反垄断法中很多禁止性规定已经在《电信条例》等电信业规范性文件中体现出来。例如，反垄断法禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为，包括没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件。电信条例也有类似的规定：电信业务经营者在电信服务中，不得有下列行为：以任何方式限定电信用户使用其指定的业务；限定电信用户购买其指定的电信终端设备或者拒绝电信用户使用自备的已经取得入网许可的电信终端设备；无正当理由拒绝、拖延或者中止对电信用户的电信服务；以任何方式限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务。
? 可见，无论立法宗旨，还是具体规定，电信业的法律、法规都与反垄断法相一致，属于特殊法与一般法之间的关系；在维护电信市场秩序的作用上，二者相辅相成，相互补充。在今后的电信业立法中，应当注意把反垄断法的一般性规定进行细化，在保证国家法律体系统一的同时，有效规范电信市场的秩序。
? 电信监管机构与反垄断机构的关系
? 反垄断法规定，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。反垄断委员会的职责主要包括：研究拟订有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；制订、发布反垄断指南；协调反垄断行政执法工作。国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(以下简称反垄断执法机构)依照法律规定，负责反垄断执法工作。反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。同时，法律对反垄断执法机构依法调查对涉嫌垄断行为的程序进行了详细规定。
? 电信业的反垄断工作是一项系统工程，并不是简单的法律分析与运作，还要依托经济、管理、行业专门知识等才能达到目的。一方面，因为电信行业存在某些技术问题，反垄断执法机构处理竞争案件时应征求电信监管机构的意见；另一方面，监管机构处理竞争案件时，因为会涉及很多竞争法专业问题，如经营者集中或市场支配地位的认定，电信监管机构也应征求反垄断执法机构的意见。
? 笔者认为，协调反垄断执法机构与电信监管机构之间的关系至少要做到以下三点：(1)科学划分各自职能。国家应当进一步出台有关规范性文件，明确他们在监管电信业过程中的各自职权。例如，对于经营者集中和垄断协议之类的典型垄断行为，应该由反垄断执法机构处理；而对于发放许可证、互联互通以及普遍服务之类的典型行业监管问题，应该由电信监管机构负责。(2)建立政府部门之间的沟通协商机制。由于存在管辖领域的交叉，双方可能就权力运作产生矛盾。电信监管机构对本行业比较了解，可以主动与反垄断执法机构进行沟通，就其规范的制订、相关决定及监管行动向其征求意见，推动情报交流、资源共享，以监管工作保障取得最大成效。(3)试行对电信业共同治理。电信监管机构和反垄断执法机构单独执法可能作出相互矛盾的裁决，增加市场经济主体行为后果的不确定性。因此，两个机关可以联合出台指导性、政策性文件，建立联合执法制度，避免在调查过程中对企业经营活动的影响，对电信市场实行统一、高效的监管。
? 反垄断法对电信业的影响
? 反垄断法对电信运营企业的经营行为将产生深刻影响，并至少体现在以下两个方面：
? 一方面，近20年来，信息技术的发展导致有线通信和无线通信的结合，传统电信和计算机网络通信的结合，电信业和媒体、金融产业的结合，电信运营企业拆分重组，传统上被认为是自然垄断的电信业已不再完全被认为是具有自然垄断的特征。但是，“分业务经营”造成新的垄断。根据现行国家政策的规定，除中国联通具有“全业务”经营资格外，其他公司分别只能经营某一项或几项业务，各公司之间并未形成真正意义上的完全竞争；无论固定通信业务领域，还是移动通信业务领域，都呈现出寡头竞争的态势。在这个市场上，各个企业提供的产品和服务并无实质差别。产品的同质性导致每家企业之间互相依存度很高，任何一家在资费、营销等竞争策略上的调整必然引起竞争对手作出针锋相对的对策。因此，各家企业在考虑自身成本、市场需求时，必然要考虑另一家的行动。经过几年来的“价格战”，每家企业都深刻地认识到，单纯的降低资费价格不能削弱对手，反而会遭到对手的报复，往往得不偿失，并且被质疑造成了国有资产的流失。为了避免两败俱伤，各家企业把竞争手段转向非价格竞争的手段来稳定市场份额、保证利润率，如划分势力范围、联合限价等。这必然会侵犯消费者的权利，破坏市场秩序。反垄断法明确禁止具有竞争关系的经营者达成固定或者变更商品价格、限制商品的生产数量或者销售数量、分割销售市场等垄断协议，上述行为可能面临法律严厉的制裁，这就需要有关企业提高反垄断法律意识，深刻领会法律精神，改善经营策略。
? 另一方面，根据反垄断法的原则，法律并不禁止经营者通过竞争取得市场支配地位，但是法律却禁止这些具有垄断势力的经营者滥用其支配地位，损害消费者和其他市场经营者的合法权益。反垄断法对具有市场支配地位的经营者进行了明确的界定，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。当前，我国电信运营企业应深刻领会反垄断法的这些规定。例如，在互联互通问题上，控制必要的基础电信设施并且在电信业务市场中占有较大份额，能够对其他电信业务经营者进入电信业务市场构成实质性影响的经营者，就是主导的电信业务经营者。这些企业不仅要遵守《电信条例》、《公用电信网间互联管理规定》等电信业规范性文件，也不能违背反垄断法的有关规定。此外，电信运营企业处于整个产业链的上游，拥有庞大的电信资源，对于产业链上的其他经营者(如中小SP等)容易产生垂直挤压的作用。因此，在与其他企业合作时，电信运营企业应当注意与合作者实现共赢，在取得自身企业成就的同时，维护合作者正当权益，避免法律风险。
? 总之，反垄断法的出台恰逢其时，为监管机构提供新的思路，可以促使监管者改变原有观念，着力协调政府机关之间、电信业务经营者之间、电信业务经营者与消费者之间的利益问题，在一定程度上解决当前监管的盲点和难点，对于我国电信业实现电信资源优化配置，保障电信市场竞争的公平和有效，提升消费者福利，都具有非常重要的意义。

chenweiguo-1250